تعریف بودجه
بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاستها و به هدفهای قانونی می شود و از سه قسمت به شرح زیر تشکیل می شود:
1. بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:
الف- پیش بینی دریافت ها و منابع تامین اعتبار که به طور مستقیم و غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیله دستگاهها از طریق حساب های خزانه داری کل اخذ می گردد.
ب- پیش بینی پرداخت هایی که از محل درامد عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاههای اجرایی می تواند در سال مربوط انجام دهد.
2.بودجه شرکت های دولتی و بانک ها شامل پیش بینی درامد و سایر منابع تامین اعتبار.
3.بودجه موسساتی که تحت عنوان غیر از عناوین فوق در بودجه کشور منظور می شود».
با دقت بیشتر در تعریف بودجه متوجه می شویم که سه جنبه سیاسی، مالی و برنامه ای جزو ماهیت بودجه بوده، هر تعریفی از بودجه باید بر پایه های سه گانه مذکور تکیه داشته باشد. منتها هر دسته از تعاریف بودجه به مناسبت شرایط و اوضاع و احوال حاکم، بر یکی از جنبه های سه گانه فوق تآکید بیشتری نموده است. به بیان دیگر هر نوع بودجه به مفهوم واقعی آن دارای آثار و ابعاد سیاسی، مالی و برنامه ای است و این سه بعد از هم جدا نشدنی و ذاتی بودجه، در همدیگر تأثیر متقابل و مداوم دارند.
با توجه به مجموع تعاریفی که از بودجه وجود دارد می توان عناصر تشکیل دهنده آن را برشمرد:
1.بودجه برنامه مالی دولت است؛
2. بودجه برای یک سال مالی تهیه می شود؛
3.بودجه پیش بینی آینده است؛
4.بودجه در برگیرنده کل درآمدها و هزینه های دولت در قالب بودجه عمومی، بودجه شرکت های دولتی و بودجه سایر موسسات انتفاعی وابسته به دولت می باشد؛
5. هزینه ها برای نیل به سیاست ها و هدفهای معین و قانونی دولت می باشد.؛
6. سندی است که باید به تصویب قوه مقننه برسد؛
7. هیچ دولتی بدون داشتن بودجه نمی تواند دست به فعالیتی بزند.
اصول بودجه در ایران نشأت گرفته از قانون اساسی، قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه و دیدگاههای صاحبنظران و کارشناسان اقتصادی می باشد.
اصل سالانه بودن بودجه
در عمده تعاریف از بودجه اشاره شده است که بودجه یک «پیش گویی» است. از انجا که زمان در پیش گویی یک عامل عمده است، برای بودجه نیز زمان یک «اصل» محسوب می شود. اما چه مدت از زمان در بودجه مورد پیش گویی قرار می گیرد؟ الزاماً مدت زمان بودجه نمی تواند اصل باشد. به هر حال به صورت قاعده و عمدتاً بودجه برای یک سال تهیه می شود که با توجه به سال قانونی در ایران عرفاً یک سال شمسی است. به این صورت که خط مشی ها، سیاستها، برنامه ها، عملیات، درآمدها و هزینه ها و بالاخره کلیه محتویات بودجه برای یک سال شمسی پیش گویی می گردد. از آنجائیکه تهیه و تنظیم بودجه کاری دشوار و زمان بر است و گاه بیش از نیمی از سال را به خود اختصاص می دهد، گاه از طرف بعضی از صاحب نظران پیشنهاد شده است که بودجه برای زمانی طولانی تر از یکسال تهیه و تنظیم شود. چنانچه بنابه هر دلیلی بودجه سال آتی مصوب نشد دولت برای پیشبرد امور می تواند به اندازه بودجه سال قبل را برای فررودین ماه استفاده کند که به آن بودجه 12/1 می گویند و اگر برای اردیبهشت آماده نشد می تواند از بودجه 12/2 استفاده کند و به همین ترتیب تا خرداد ادامه دهد. در بسیاری از کشورها علاوه بر بودجه سالانه یک برنامه یا تنظیم بودجه چند ساله نیز صورت می گیرد. معروفترین این نوع از بودجه های برنامه ای، برنامه پنج ساله است.
یکی از نتایج مهم اصل سالانه بودن بودجه این است که ارزش و اعتبار حقوقی احکام مقرر در قانون بودجه موقتی و یک ساله است و بنابراین در قانون بودجه باید از پیش بینی احکامی که ماهیت بودجه ای ندارند خودداری نمود.
اصل تقدم درآمد بر هزینه
منظور آن است که قبل از هر گونه اقدامی در امر بودجه ریزی، ابتدا بایستی منابع درآمدی و سقف هر یک از آنها به طور دقیق پیش بینی شود و اثرات بر شاخص های کلان اقتصاد مورد بررسی قرار گیرد و سپس در مرحله بعد، حجم عملیات و مخارج مورد نیاز برنامه ها را معین نمود، زیرا اولاً اقتصاد به شدت از قدرت خریدی که دولت از مردم جدا می کند اثر می پذیرد؛ مثلاً افزایش مالیاتها قطعاً بر پس انداز و خرید مردم تأثیر می گذارد، لذا بایستی مقدار مالیات طوری معین گردد که حداقل اثر منفی را بر اقتصاد داشته باشد. ثانیاً به لحاظ اینکه در هر بودجه ای مخارج تابعی از درآمدهاست، بررسی درآمدها مقدم بر مخارج است.
اصل تعادل بودجه
بر اساس این اصل درصد رشد هزینه ها نباید بیشتر از درصد رشد درآمد باشد. شاید بتوان گفت که این اصل متأثر از دیدگاه کلاسیکها از دولت است که از نظر آنها دولت خوب آن است که حداقل درآمد را داشته و حداقل هزینه را انجام دهد و در امور اقتصادی دخالت نکند. در نتیجه استفاده از ابزار اقتصادی مثل سیاست کسر بودجه مورد قبول نبوده و بودجه متعادل یک اصل تلقی می شده است. چنانچه وقتی که در دوره جنگهای انگلیس و فرانسه با ناپلئون در سالهای 1815 و 1816 دولت انگلیس با کسر بودجه مواجه شد، دیوید ریکارد و اقتصاددانان معروف کلاسیک انگلیسی آن را یک فاجعه و مضر به حال سلامت اقتصاد خواندند. امروز تقریباً بسیار نادر اتفاق می افتد که دولتی یک بودجه متعادل را اجراء نماید. معمولاً دولتها از نظر حسابداری برای حفظ تراز درآمدها و هزینه ها در شرایطی که با کسر بودجه مواجه هستند. (این مورد غالب موارد از عدم تعادل بودجه است ). قرضه دولت از مردم یا بانک مرکزی را منظور می نمایند و عمدتاً از سیاست کسر بودجه برای ایجاد رشد اقتصادی استفاده می کنند. در بسیاری از نوشته های صاحب نظران، بودجه متأثر از اصل تعادل بودجه، اصل دیگری تحت عنوان «اصل تقدم درآمدها بر هزینه» مطرح می نمایند. به این مفهوم که ابتدا درآمدها باید مشخص شود و محاسبه گردند، سپس بر اساس پیشگویی درآمد، هزینه را پیش گویی نمایند تا از حد درآمد تجاوز ننموده و تعادل بودجه به هم نخورد. اینک با توجه به اصل تعادل بودجه و استثناهایی که نقش جدید دولت ها ایجاد نموده به نظر می رسد امروزه وقتی از تعادل بودجه سخن به میان می آید اصل تعادل از نظر اقتصادی است.
اصل پیش بینی و تقدم
انجام وظایف عمومی بدون پیش بینی قبلی بودجه امکان پذیر نیست، زیرا بدون بودجه مشخص امور کشور متوقف و مختل می شود. بنابراین اصل پیش بینی و تقدم بودجه قبل از فرا رسیدن دوران اجرا امری اجتناب ناپذیر است. در حال حاضر حکم قانونی خاصی برای تاریخ نهایی تقدیم لایجه بودجه به مجلس وجود ندارد. ولی منطق ایجاب می کند که دولت و مجلس باید به نحوی عمل کنند که بودجه هر سال، قبل از شروع سال مراحل تصویب را گذرانده باشد.
اصل وحدت بودجه
بر اساس این اصل تمام برنامه ها، فعالیتها و طرحهای دولت، همچنین تمام درآمدها و هزینه ها و در نتیجه «بودجه» تمام دستگاهها، سازمانهای دولتی باید در یک جا نوشته شود و برای رسیدگی و تصویب ارائه گردد. فلسفه اساسی اصل وحدت بودجه در این است که هر دستگاه برای خود بودجه ای نداشته باشد و دولت از کارهای پراکنده و جزئی و روزانه خودداری نموده و قوة مقننه نیز امکان رسیدگی و تجزیه و تحلیل بودجه را داشته باشد. به هر حال وحدت بودجه امکان کنترل و تجزیه و تحلیل پارلمان را بر عملیات مالی دولت افزایش می دهد و دولت وظیفه دارد تمامی بودجه را به طور یکجا و در غالب یک مجموعه به مجلس تقدیم کند. طرفداران این اصل چنین اظهار می نمایند که اگر اصل وحدت بودجه رعایت نشود و در نتیجه هر دستگاه و سازمان برای خود بودجه ای داشته باشد و با دولت برای هر دسته از کارهای گوناگون بودجه ای جداگانه و در زمانهای مختلف تهیه نماید، هماهنگی و تقارن منطقی زمانی و مکانی بین عملیات بخشهای متفاوت دولتی از میان خواهد رفت و جلوگیری از دوباره کاریها دشوار می شود. از طرف دیگر اگر قرار باشد که بودجه در بخشها و تیکه های مختلف و در زمانهای متفاوت به مجلس ارائه شود، امکان رسیدگی و تجزیه و تحلیل بودجه کل کشور از پارلمان سلب می گردد. با وجود تأکیدهای فوق در بعضی از کشورها برای دوره زمانی طولانی این اصل رعایت نمی شده است مثل ایالت متحده امریکا قبل از سال 1969 یا انگلستان قبل از اوایل قرن نوزدهم و در بعضی از جوامع گاه گاه این اصل زیر پا گذاشته شده است مثل متمم بودجه که در بعضی از سالها پس از ارائه بودجه به دلایل مختلف مثل وقوع هزینه ها یا درامدهای اتفاقی پیش گویی نشده، تهیه و به مجلس ارائه می شود.
اصل تمرکز عایدات
بر اساس این اصل، کلیه درامدهای دولت از منابع مختلف باید به صندوقی که اصطلاحا "خزانه" نامیده می شود، واریز گردد و همه سازمان هایی که بر اساس مقررات قانونی مامور وصول درامدی هستند، باید آن را به خزانه واریز نمایند و مجددا در حدودی که قانون گذار اجازه داده است، از آن برداشت نمایند.
اصل کاملیت یا جامعیت بودجه
در این اصل به موازات اصل وحدت بودجه، توصیه می شود تمام درآمدها و هزینه های دولت به هر شکل و صورتی که هست اعم از بودجه جاری و عمرانی و یا سرمایه گذاری ثابت به وسیله وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی، شرکتهای دولتی، نهادهای انقلابی، یعنی دستگاههایی که به نحوی از انحاء از بودجه دولت منتفع می گردند، در سند بودجه جمع آوری و به صورت ناخالص به مجلس تقدیم گردد. ناخالص بودن بودجه به این معنی است که باید ارقام منظور در بودجه بدون آنکه درآمدها از هزینه ها تهاتر گردند در سند بودجه درج گردد. دو قاعده کلی از اصل جامعیت بودجه مستفاد می شود: 1) درآمدها و هزینه ها همدیگر را تهاتر نکنند. 2) همه اقلام درآمدها و همه اقلام هزینه ها در بودجه عمومی منعکس گردند و هیچ چیز از قلم نیافتد . به این صورت اگر یک دستگاه دولتی درآمدهایی دارد باید این درآمد را کلاً به خزانه واریز و مجدداً هزینه های خود را در بودجه درخواست نماید، نباید حتی هزینه مربوط به وصول آن درامد را از محل آن درآمد، محاسبه و مانده آن را به خزانه واریز نماید. ماده 24 قانون محاسبات عمومی مصوب 1312 اصل جامعیت بودجه را چنین تعریف کرده است : «کلیه عواید دولت باید بوسیله متصدیان مربوط مستقیماً به خزانه تحویل شود و کلیه مخارج در حدود قوانین و نظام نامه های مربوط و مقررات راجع به هر نوع خرجی به موجب حواله و نظارت مستقیم وزارت مالیه و به وسیله خزانه دولت پرداخت شود». ماده 33 قانون محاسبات عمومی ایران مصوب 15 دی ماه 1349 اصل جامعیت را چنین تعریف کرده است: «وجوهی که از محل درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار منظور در بودجه عمومی دولت وصول می شود و همچنین درآمدهای شرکتهای دولتی به استثنای بانکها و مؤسسات اعتباری و شرکتهای سهامی بیمه ایران باید به حسابهای خزانه که در بانک مرکزی ایران افتتاح می گردد، تحویل شود. خزانه مکلف است ترتیب لازم را بدهد که شرکتهای دولتی بدون هیچگونه قید و شرط از وجوه خود استفاده نمایند.
«تبصره»: تشخیص مؤسسات اعتباری با شورای پول و اعتبار خواهد بود. قانون اساسی در اصل 53 چنین به اصل جامعیت اشاره می کند: کلیه دریافتهای دولت در حسابهای خزانه داری کل متمرکز می شود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می گیرد.
اصل شاملیت یا تفصیل بودجه
بر اساس این اصل دولت باید بودجه را به صورت مشروح و با جزئیات آن تهیه و تنظیم و به مجلس پیشنهاد نماید و نمی تواند هیچ بخشی از آن را مجمل در نظر بگیرد. به این صورت که باید بودجه دستگاهها و سازمانهای مختلف به تفصیل و تفکیک درآمد و هزینه طبقه بندی شده و در قالب برنامه ها و طرحها به صورت استانی و ملی در لایحه منعکس شوند. اصل فوق باید طوری رعایت شود که امکان بررسی جزئیات مربوطه را به نمایندگان مردم بدهد. در واقع عدم رعایت اصل شاملیت یا تفصیل بودجه، امکان تجزیه و تحلیل پارلمان و تشخیص ضرورت اقلام بودجه را منتفی می نماید. طبق این اصل بودجه نمی تواند به عنوان مجموعه ای از اعداد و ارقام خشک و بی روح تلقی شود بلکه می باید در قالب گزارشهای مفصل توجیهی و مستدل مطرح گردد. بودجه تفصیلی در ایران برای اولین بار در سال 1344 و به وسیله سازمان برنامه و بودجه تهیه و به صورت یک کتاب به مجلس ارائه شد.
اصل تخصیص و عدم تخصیص بودجه
طبق این اصل تخصیص دولت موظف است هر اعتباری را صرفاً به همان جای اختصاص دهد که در بودجه مصوب شده است. دولت باید موظف باشد که در عمل مطابق آنچه که در بودجه تعیین و اجازه داده شده است هزینه نماید. نباید بودجه تخصیص پیدا کرده برای یک امر را خرج موضوع دیگری نماید چون در این صورت نتیجه مورد نظر از اصل شاملیت و کاملیت بودجه حاصل نخواهد شد. بر اساس اصل تخصیص، تمام ارقام منظور در بودجه باید به همان وضع و ترتیبی که در بودجه تعیین و اجازه داده شده است وصول یا مصرف شود. طبق این اصل هر رقم اعتباری که برای هزینه ای در بودجه پیش گویی شده است تنها برای همان هزینه قابل مصرف است و نباید آن را برای منظور دیگری خرج کرد. از سوی دیگر در این راستا در ماده 93 قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1366 چنین آمده است: «در صورتی که بر اساس گواهی خلاف واقع ذی حساب به تأمین اعتبار و با اقدام یا دستور وزیر یا رئیس موسسه دولتی یا مقامات مجاز از طرف آنها زائد بر اعتبار مصوب و یا بر خلاف قانون وجهی پرداخت یا تعهدی علیه دولت امضا شود، هر یک از این تخلفات در حکم تصرف غیر قانونی در وجوه و اموال دولتی محسوب خواهد شد و بر اساس اصل عدم تخصیص دولت حق ندارد اگر به موقع یا جایی بودجه اختصاص نداده اند بودجه اختصاص دهد. بعبارت دیگر کلیه درآمدهای دولت باید به خزانه واریز گردد و از درآمد عمومی دولت برای هزینه های دولت تأمین اعتبار شود.
اصل انعطاف پذیری
مطابق با این اصل اگر چنانچه دولت در پیش بینی بودجه اعم از درآمدها یا هزینه هایش در طول سال با مشکلی بر بخورد می تواند از طریق متمم بودجه و ارائه آن به مجلس بودجه خود را ترمیم کند. ضمناً در داخل هر دستگاه به وزیر یا مسئول مربوطه تا حدی اجازه داده می شود که نسبت به جابجایی اعتبارات اقدام کند. از آنجائیکه بودجه بر اساس یک برآورد و پیش گویی تهیه و تنظیم می شود و شرایط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی جامعه یک امر پویا هستند، ممکن است پس از تصویب بودجه بعضی از تغییرات در اوضاع اقتصادی، اجتماعی و یا سیاسی جامعه ایجاب نماید که محل درآمدها و یا هزینه ها تغییر نماید. همچنین باز هم به دلیل اینکه بودجه یک برآورد و پیشگویی است و اوضاع اقتصادی در حال تحول امکان دارد که بودجه پیش گویی شده از سوی یک مدیر دولتی درست و دقیق نباشد و در عمل با مشکل بودجه مواجه شود. با توجه به نکات فوق به نظر می رسد که یک انعطاف در بودجه لازم به نظر می رسد در حالی که انعطاف در بودجه مخالف اصل تخصیص بودجه عمل می نماید. ضرورت های ناشی از پویایی جامعه حتی به طرفداران محکم اصل تخصیص نشان داده است که بودجه باید در حدی انعطاف پذیر باشد. فرض کنید که در بودجه پیش بینی شده است که برای ایجاد یک درمانگاه دولتی تعدادی پزشک، پرستار، و وسایل پزشکی فراهم شود و بودجه به صورت جزء به جزء منظور شده باشد. اگر پزشکهای مورد نظر به اندازه کافی حاضر به همکاری نبودند، چه باید کرد؟ آیا می توان بودجه مربوط به استخدام پزشک را صرف خرید ابزار پزشکی نمود یا به جای آن پرستار بیشتری استخدام کرد؟ مشکل انعطاف ناپذیری بودجه در مورد فعالیتهای اقتصادی دولت محدودیت بیشتری را ایجاد می کند. فرض کنید که بنگاه تولید دولتی بودجه لازم را برای خرید انواع نهاده های تولیدی پیشگویی کرده باشد، از آنجائیکه بین زمان پیشگویی بودجه و انجام هزینه ها فاصله زمانی نسبتاً طولانی وجود دارد، ممکن است قیمت بعضی از نهاده ها تغییر نماید و با توجه به قیمت جدید امکان اجرای برنامه تولید به صورت بهینه نباشد. آیا مدیر بنگاه نباید با جانشین کردن عوامل تولید ارزان تر بتواند با یک برنامه بهینه در تولید اقدام به فعالیت اقتصادی مورد نظر کند؟ نتیجتاً همان قدر که تخصیص در بودجه می تواند یک اصل مهم باشد، انعطاف پذیری نیز به عنوان یک اصل با اهمیت تلقی می شود. امروزه به خصوص در انجام هزینه های عمرانی و برنامه های اقتصادی تولیدی دولت تا حد قابل ملاحظه ای بودجه مربوطه از انعطاف لازم برخوردار است.
روش های مختلف انعطاف پذیری در بودجه به قرار زیر است:
اصلاح بودجه: منظور اصلاحی است که دولت با جابجایی اعتبارات مصوب در سطح مواد بودجه یا برنامه یا طرح های عمرانی به عمل می آورد و بدین وسیله بسیاری از مشکلات اجرایی سازمانها را از بین می برد.
متمم بودجه: بودجه ای است که طی آن تغییرات سقف اعتبارات دستگاههای اجرایی به قوة مقننه تقدیم می شود تا مورد بررسی و تصویب قرار گیرد.
نویسنده : علی ملاح